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Will supply management of dairy production crumble under its own weight ?

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Over the last few years the debate about the relevance of the supply management policy for the dairy industry has intensified. A majority Conservative government has given hope to the traditional foes of supply management, bolstered by the demise of the Canadian Wheat Board. This has made them more vocal in their request for a complete end of supply management in Canada in the name of free trade and consumer protection. Meanwhile, major trade negotiations with the European Union and countries of the Pacific Rim (Trans Pacific Partnership) have shown a shift in attitude towards supply management, from quota abolition to increased market access for dairy products. Some external stakeholders have thus built an environment of almost constant challenge to supply management which has not, yet, weakened the multi-partisan political support it has enjoyed for so long.

Simultaneously, the supply management system is cracking from within. The fault lines have grown over the last decade and are coming to light through a dysfunctional quota exchange market, a growing efficiency gap among dairy farmers and high indebtedness.

From 1994 to 2006, quota price saw a significant increase, going from $15,000 to more than $30,000, with some difference between provinces. With fears of a bubble, growing debt in dairy farms and difficulties to adequately transfer farm assets to the next generation, Ontario and Quebec, soon followed by the Atlantic provinces, introduced new regulations in 2006 aiming at controlling the quota market (introduction of a price ceiling and of restrictions to transactions). As a result, the quota exchange market has come to a standstill, most notably in Quebec and Ontario, as exiting farmers are postponing their actual exit expecting some quota price increase. For instance, in December 2013, in Quebec there were 22 sale offers for 263 units and 2,017 purchase offers for 11,254 units.

With a dysfunctional quota market, excess liquidities allowed by supply-management pricing scheme are mostly directed to assets not directly related to dairy production, such as farmland. Yet, as per tradition, farmers tends to use leverage. Consequently, we do not see any real deleveraging in dairy farms that would free capital for future growth or development of dairy production. Besides, this is spilling over to the whole agriculture by contributing to the rapid increase in farmland prices.

The following figures will give an idea of the current weight of dairy supply management in Quebec. In 2011, dairy farms in Quebec owed 5.2 billion of dollars, compared to 3.9 billion ten years before. In 2002, the average quota holding was 36 BF kg / day. In 2011, it was 51 BF kg / day. Over the 2002 – 2011 period, quota transactions amounted to a total of 2.4 billion of dollars. The current (2013) market value of the whole dairy quota is just shy of 8 billion of dollars. In terms of income, and to maintain a relatively stable level of average profitability, the price of milk at the farm has had to increase by 31% between 2002 and 2011, clearly outpacing consumer price inflation (18% for CPI excluding food items). Besides, the farm price difference between Quebec and Vermont and New-York has grown from $13 to $27/ HL over the 2002 -2011 period (US price adjusted for exchange rate). This hints at a system on a detrimental positive feedback loop.

One key figure giving an idea of the scale of investment needed to modernize dairy farms over the next decade is 92% of barns in Quebec are tied-stalls (88% of the dairy herd). With animal welfare regulations covering hens and sows, I do not see how dairy cows would be able to escape much longer such regulations especially when most of the cows elsewhere enjoy free-stalls (I will not enter here the debate about the actual relevance of tied vs. free stall to the welfare of cows but to say that image matters a lot).

Other key figures worth keeping in mind :

–          27% of the dairy farm operators in Quebec were 55 or older in 2011

–          12% of  Quebec dairy farms had in 2011 a net operating income (i.e. income left for debt repayment, remuneration of farmer’s labour and capital) of $25,000 or less, meaning that there is in fact just enough money to remunerate farmers’ work.

–          the 25% best performing dairy farms are almost twice as efficient as the 25% worst performing ones when considering the operating margin.

The combination of all these figures is implying several things :

i)                    for some dairy farmers, exit cannot be postponed indefinitely ;

ii)                   consolidation of dairy production will likely accelerate abruptly at one point within the next decade ;

iii)                 modernization will be costly ;

iv)                 pressure on capital and milk price will be significant.

So, while supply management tends to project an image of a stable dairy production, there are complex dynamics at play that may lead to the whole system crumbling under its own weight, most notably in Quebec. Though imperfect, I’ll propose now a little foresight exercise in order to expose how some of these issues are critical for the dairy industry in Quebec, and consequently in Canada because of its relative size (38% of quota, 49% of dairy farms, 39% of dairy processing jobs).

We will assume the following over a 10-year period :

–          Quota allocated to Quebec will increase at a rate of 0.1% per year (over the last decade the rate was 0.3% but we will assume an increase in the importation of milk components and an increase of the relative quota share of Western provinces).

–          Productivity of cows will improve from 1.12 cow / quota unit to 1.05

–          The number of dairy farms will reach about 4770, holding on average a quota of 70 BF kg / day

–          The quota price ceiling will remain stable at $25,000 / unit

To allow the growth of the average Quebec dairy farm from 51 to 70 quota units, one can roughly estimate at 2 billion of dollars the value of quota transaction in Quebec over the next 10-year period.

Meanwhile to simply convert existing tied-stall barns to free-stall barns in order to have only 35% of the dairy herd still in tied-stall in 10 years, an investment of more than 500 million of dollars may be required. This does not include other investment for modernizing milking-parlour and other equipment and machinery, nor maintenance or land investments. All considered, the Quebec dairy farms active in 10 years will have had to invest probably between 2.7 and 3.2 billion dollars to get there. Assuming 70% of it is financed by debt, then dairy farmers will need to access credit worth between 1.9 and 2.25 billion of dollars over a decade. This may result in a net increase of the outstanding debt held by dairy farms of 1.3 to 1.7 billion of dollars. If the outstanding debt was indeed around 6.75 billion of dollars in 10 years, the debt per quota unit in production would have then reached over $20,000 ($16 300 in 2011).

As the debt load becomes heavier, the pressure on milk price at the farm will increase. Then, a key question would be that of the relation between the dynamics of dairy prices and of consumers’ purchasing power. I do not think that the political consensus will stand for long if : i) dairy prices increase significantly outpace purchasing power growth rate, ii) the public realizes that the high prices they pay make farmers millionaires and banks richer without significant improvements in production systems, and iii) dairy processors are making an increasing part of their profits from overseas operations.

This rough analysis needs to be refined by taking account the state and dynamics of the different type of dairy farms, namely by sorting them into types defined by productivity, profitability, and indebtedness. This would allow to more precisely grasp the extent of the challenges ahead, especially if that shows that the most efficient farms may not have the capacity to invest as much as necessary in the current conditions.

The paralysis of the quota exchange market is preventing any meaningful consolidation of dairy operations, delaying investments and leaving many competitiveness gain unfulfilled. Besides, the scale of the investments needed within a decade to keep dairy production competitive enough will require an access to large amount of capital that debt alone may not be able to satisfy, especially if interest rate are set to rise which they undoubtedly are.

The fault line of supply-management lies in the combination of increasing efficiency gaps among farmers, allowed by an inefficient system of quota allocation, with an over-reliance on debt as a source of capital. While supply-management is a perfectly legitimate public policy in principle, its modes of implementation must be consistent with the actual state of the industry.

I’m among the ones who think that unless supply management is thoroughly reformed within the next few years it will implode sometime in the next decade.

One avenue that could be explored is the liberalization of the quota market (no restriction to price nor transactions, national/regional marketing board as proposed by Prof Bruno Larue) along with the introduction of limitations to the collaterization of quota which would temper any inflationary pressure on quota prices.

Another avenue would be for the marketing boards to buy out all existing quota (through a bond issuance under a federal guarantee for instance) and then lease them back to the producers on 1, 3 or 5-year renewable contracts to be auctioned annually, with the contracts non-pledgeable to creditor. The proceeds of the auction of leasing contracts would then be used to service bond obligations, and eventually create an investment fund to prepare an eventual gradual phasing-out of supply-management.

I’ll add a comment concerning the capacity of Canadian dairy producers to benefit from the global growth of dairy products consumption which is at the core of the latest research report of the Conference Board on supply management (here). Considering the magnitude of the investments required to modernize and scale-up dairy production, most notably in Quebec and Ontario, a transition period of around 10 years may be necessary to reach the desired competitiveness. Besides, a quota buy-out may be much more complex and costly than what is envisioned in the report, the nexus of the complexity lying in the use of quota as a general collateral for credit structuring which has created an entanglement reaching the whole financial structure of dairy farms. The most efficient way to disentangle it would to have a buy-out extending over a 10-year period in order to allow for a smooth debt restructuring.

Pangea : questions sur un modèle d’investissement direct dans l’agriculture québécoise.

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La compagnie d’investissement agricole Pangea apparaît régulièrement, depuis quelques mois, dans les débats sur la relève agricole ou sur la propriété du foncier agricole au Québec. Au-delà du cas particulier de Pangea, sur lequel nous allons revenir très bientôt, un enjeu de fonds demeure : la capitalisation des entreprises agricoles dans un contexte d’endettement élevé, d’inflation de la valeur des actifs agricoles, de volatilité des prix agricoles, et d’innovation continue.

La diversification des sources de capitaux sera nécessaire pour permettre les investissements requis dans les entreprises agricoles, et ainsi les garder compétitives dans le futur. En ce sens, l’intérêt des investisseurs pour l’agriculture est le bienvenu, d’autant plus s’il peut s’intégrer dans une dynamique structurante des filières agricoles.

Instituer un contrôle du marché foncier n’est probablement pas nécessaire à ce stade. Encourager la diversité des formes d’investissement dans l’agriculture devrait permettre d’alimenter les flux de capitaux nécessaires à son développement et à son épanouissement tout en évitant toute déstructuration réelle, et ce grâce aux bienfaits de la diversité de ces formes et de leur mise en concurrence.

En ce qui concerne maintenant Pangea, et à la lumière des différents articles publiés dans la presse (ici, ici, et ici), et des informations présentées sur le site internet de l’entreprise (ici), de nombreuses questions se posent et les commentaires qui suivent en sont le reflet.

Tout d’abord, le modèle des Sociétés Opérantes Agricoles (SOA) promu par Pangea repose sur une co-entreprise entre le fonds (49%) et un agriculteur (51%). Comme les deux parties restent propriétaires de leurs terres, je suppose que la co-entreprise porte sur le partage des revenus des opérations selon leur contribution relative à la base productive. Les récoltes physiques sont-elles partagées ? Ou est-ce le produit de la vente des récoltes ? Dans ce dernier cas, qui décide de la stratégie de gestion du risque ? la SOA est-elle l’entité enregistrée auprès du Ministère de l’Agriculture pour recevoir les aides publiques ? Comment est rémunéré le capital de Pangea ? Autre question relative au modèle d’affaires : quelles sont les termes d’une dissolution de la SOA ? La SOA peut-elle s’endetter ? Y-a-t-il des clauses restrictives ? Pangea peut-il vendre unilatéralement ses terres ? Cela affecterait-il la SOA ? Pangea serait en partie capitalisé par des investisseurs institutionnels : comment seront-ils rémunérés ? y-a-t-il des limites de participation ? Comment sont prises les décisions ? Quelles sont les conditions d’une sortie d’un investisseur ? C’est en ayant des réponses à ces questions que nous pourrons réellement évaluer l’équilibre des pouvoirs dans le partenariat proposé par Pangea.

Examinons maintenant l’impact potentiel sur le marché foncier agricole au Québec. Il dépendra essentiellement de trois éléments : i) la flexibilité quant aux surfaces exploitées par chaque SOA, ii) le rythme de déploiement du capital, et iii) la politique interne d’investissement et de gestion du risque relativement aux valeurs de terres acquises.

En ce qui concerne le premier point, si le modèle est de développer des SOA exploitant 1000 hectares, ou plus, en grandes cultures dans des zones où le potentiel agronomique est satisfaisant, alors le nombre de partenaires potentiel au Québec est relativement limité avec environ 400 fermes, orientées vers les grandes cultures et exploitant plus de 500 hectares dans ces régions, en 2011. L’empreinte de Pangea dépendra donc de leur capacité à convaincre un nombre restreint d’entrepreneurs et/ou à élargir leur bassin en incluant des fermes plus petites et donc à modifier leur modèle.

Le rythme de déploiement du capital est le facteur qui est le plus porteur de risque de déstabilisation du marché foncier agricole dans les régions où Pangea souhaite s’implanter, notamment s’il doit être rapide. En effet, les transactions permettant de rapidement constituer des blocs de la taille visée sont relativement rares. Aussi, Pangea pourrait être amené à participer à des enchères, courant le risque de voir la valeur d’acquisition s’éloigner de la valeur technico-économique des terres. Pour mettre en perspective, 50 million de dollars permettraient d’acquérir entre 5,000 et 7,000 ha dans le contexte actuel du prix des terres au Québec. 50 million de dollars représentent autour de 15% à 25% des transactions annuelles de foncier agricole au Québec (entre 200 et 300 millions de dollar par an selon Statistiques Canada).

Cela nous mène au troisième point, à savoir celui  de la politique d’investissement et de gestion du risque relativement à la valeur des terres acquises. Pangea affirme vouloir investir selon la valeur agro-économique des terres considérées. Sans considération pour les débats théoriques relatifs au concept et modèles de la valeur des terres agricoles, et en ramenant la valeur agro-économique à la valeur nette présente déterminée par le revenu net permis par les meilleurs rendements et les conditions macro-économiques pertinentes, on constate que, dans de nombreuses régions du Québec, il y a un écart parfois important entre prix réel des terres et leur valeur agro-économique. Pangea peut-il vraiment participer au marché foncier agricole en se limitant à la valeur agro-économique des terres ? ou alors son modèle de valeur agro-économique inclut-il d’autres éléments tels qu’une valeur d’option portant sur le gain en capital lors de la revente (voir ici) ?

C’est à travers les réponses à toutes ces questions que le modèle proposé par Pangea peut réellement être évalué par rapport à son effet structurant ou non sur le milieu agricole dans lequel il s’implante. Pangea n’est peut-être pas le modèle le plus adapté au monde agricole québécois et l’on peut nourrir des doutes quant à l’étendue de ses bienfaits. Néanmoins, il est bien trop tôt pour condamner ce projet et vouloir agir de manière à prévenir l’émergence de nouveaux modes d’investissement dans l’agriculture. En effet, cette polémique récurrente ne doit pas occulter l’enjeu clé évoqué en introduction : qui seront les entrepreneurs agricoles québécois de demain ? D’où proviendront les capitaux qui permettront leur développement ? Vous pourrez trouver une amorce de réflexion sur ces questions ici.

La relève agricole : des gestionnaires, des entrepreneurs et des investisseurs.

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La récente opinion, écrite par Alain Audet et publiée dans la Terre de Chez nous du 5 mars 2014 (ici), ramène dans le débat la question de la place à donner aux capitaux non agricoles dans le développement des entreprises agricoles québécoises, en particulier dans le soutien à la relève. Trop souvent les débats sur la relève amalgament, en raison de la prégnance du modèle de la ferme familiale, plusieurs questions qui devraient être distinctes : celle de l’emploi des jeunes agriculteurs et du renouvellement des gestionnaires ; celle de la création de nouvelles entreprises agricoles ; et finalement celle de la transmission des capitaux agricoles. Les deux premières sont, selon moi, les plus importantes pour la pérennité d’une agriculture dynamique au Québec.

Si l’accès à une main-d’œuvre salariée qualifiée est un enjeu majeur pour les entreprises agricoles québécoises depuis plusieurs années, celle du renouvellement des gestionnaires de ces entreprises va le devenir tout autant car l’agriculture change et les habiletés managériales requises se complexifient. Un processus d’innovation dynamique se déployant sur plusieurs plans, tant techniques que managériales, sera une condition nécessaire du succès futur de l’agriculture québécoise.

Pour pouvoir pleinement répondre à ces enjeux, il faut absolument sortir du modèle du gestionnaire-propriétaire qui domine aujourd’hui, et séparer le renouvellement des talents de l’accès aux capitaux. Par ailleurs, le renouvellement dans les entreprises agricoles existantes doit aussi s’accompagner d’un réel soutien à la création de nouvelles entreprises agricoles car il s’agit là d’un terreau fertile à l’innovation.

Alors que, dans beaucoup de secteurs, le financement de nouvelles entreprises repose sur un pari quant aux résultats futurs, celui de nouvelles entreprises agricoles peut s’appuyer sur un actif extraordinaire, les terres agricoles, qui ne disparaît pas avec l’entreprise qui l’exploite. En ce sens, il y a une réelle opportunité stratégique à favoriser l’épanouissement de partenariats entre créateurs d’entreprises agricoles et investisseurs intéressés par les terres agricoles.

Or, le débat politique actuel semble exclure cette possibilité sous prétexte de ‘’financiarisation’’ de l’agriculture. La réalité de l’agriculture québécoise est qu’elle est déjà très ‘’financiarisée’’ avec une dette courante dépassant les 12 milliards de dollars, entraînant des dépenses d’intérêts de plus de 400 million de dollars en 2012.

Ironiquement, aucun débat n’est possible sur une quelconque réforme de la gestion de l’offre alors que cette politique est en train de crouler sous propre poids en alourdissant indûment la dette agricole, en limitant les possibilités d’investissement et d’innovation, en compliquant l’épanouissement de la relève.

D’un côté, on refuse l’arrivée de nouveaux investisseurs au prétexte de protéger la relève, d’un autre on refuse de réformer une politique, créatrice de rente, qui entrave la relève. Une question se pose : voulons-nous le développement de l’agriculture pour créer de la richesse ? Ou alors s’agit-il de réserver la rente agricole aux seuls agriculteurs ?

Certes, il faut veiller à ce que l’arrivée de nouvelles catégories d’investisseurs soit structurante pour le milieu agricole. Aussi, il est nécessaire de se doter d’une meilleure connaissance et d’un meilleur suivi du marché foncier agricole. Cependant, il est probablement prématuré de vouloir l’encadrer sans en connaître plus précisément les acteurs, l’ampleur de leur implication, leur impact sur la dynamique des prix.

Le fonds d’investissement Pangea a cristallisé le débat sur l’investissement direct dans l’agriculture québécoise. Je reste extrêmement dubitatif sur les chances de succès de ce fonds car les informations parues dans la presse soulèvent beaucoup de questions (voir ici). Cependant, et par rapport aux enjeux de la relève, il existe d’intéressants modèles alternatifs d’investissement direct qui n’empiètent pas ou très peu sur les compétences de gestion des agriculteurs et leur offre la stabilité requise pour développer leur entreprise. Je noterai en particulier le cas de Bonnefield (ici), et je m’étonne que les institutions financières, pourtant très impliquées dans le financement des transferts d’entreprises, n’utilisent pas plus activement ce modèle d’investissement direct en agriculture.

Le financement des transferts d’entreprises agricoles pose la question de l’efficacité de l’allocation des différentes sources de capital au regard des revenus générés, de leur nature et de leur montant. La transmission des actifs agricoles peut se faire sous une multitude de formes et c’est de cette diversité qu’émergeront les solutions les plus efficaces une fois que les conditions favorables auront été créées pour répondre aux enjeux clés évoqués précédemment.

En conclusion, et au-delà de la question de la relève agricole, il s’avèrera nécessaire, à moyen terme, de développer des stratégies et politiques agricoles qui s’intéressent à la question de la capitalisation des entreprises agricoles et des chaînes de valeur associées. En particulier, le modèle Soutien du revenu / Gestion de l’offre – Endettement commence à montrer ses limites. Le seul maintien des fermes familiales ne peut tenir lieu ni de stratégie de développement, ni d’objectif de politique publique.